旅游PPP項目操作要點及國務院新規《關于實施旅游休閑重大工程的通知》

旅游PPP項目操作要點及國務院新規《關于實施旅游休閑重大工程的通知》

12月14日，發改委、國家旅游局聯合發布《關于實施旅游休閑重大工程的通知》，《通知》在發展目標方面要求，全國旅游直接投資年均增長20%，到2020年，實現旅游投資總額達到2萬億元；旅游消費總額達到7萬億元，旅游業對國民經濟增長的綜合貢獻超過10%。

旅游行業作為一個朝陽產業有望持續受到政策扶持。世界旅游理事會統計，去年我國旅游業直接增加值為14079億元，間接增加值達27420億元，分別占GDP比重的2.1%和4%，預計到2026年，我國旅游業總體增加值將達112250億元，占GDP比重將達9.4%。

在旅游行業持續保持高景氣的態勢下，扶持政策的不斷加碼為旅游行業引進PPP建設提供良好環境。數據顯示，截至2016年11月13日，全國PPP項目數量為10471個，投資額共計12.5萬億元；旅游行業項目數量592個，占比5.65%，總投資額6115億元。其中，處于執行階段的旅游項目23個，占全部旅游項目數的3.88%。

PPP模式在道路、交通設施等旅游基礎設施，旅游集散中心、旅游小鎮、旅游綜合體、鄉村旅游等泛旅游產業項目中，都可能成為項目建設的首選。

一、《關于實施旅游休閑重大工程的通知》的要點

二、旅游業急需突破傳統的融資瓶頸

我國旅游業長期以來主要依賴于四種融資模式：一是政府投資，主要用于高等級公路、通訊等旅游基礎設施。但政府投資受預算限制，財力有限。二是銀行貸款，主要以景區、景點或項目作抵押，用于基礎設施建設、景點建設等方面。然而，銀行貸款對地區小項目的資信狀況不信任會導致其申請困難。三是資本經營，利用股票上市、資產重組等籌集資金。不過，中國證券市場發展的特殊環境，使旅游企業上市融資阻力重重，目前我國至今沒有出現諸如美國運通、迪斯尼等市值過千億的旅游集團企業，據有關部門數據，我國大型旅游公司排行榜首的中旅集團市值僅為152億。四是外商投資，利用稅收等優惠政策吸引外資投資旅游景點、娛樂設施等。外商投資具有偏景點輕基礎設施的特點，追求短期效應造成地區旅游業難以可持續發展。資本規模決定一個產業發展的規模和速度。實際情況是內源資金有限，融資渠道單一，投資單一，一般依靠國家專項基金，政府投資，企業貸款，而利用廣大社會資金，特別是國外大型銀團和項目投資公司的引進不足。傳統的融資方式難以滿足旅游智慧化建設與旅游產品結構轉型的巨額融資需求。融資瓶頸問題嚴重阻礙了旅游企業規模擴張及全國旅游產業的可持續發展。旅游資源開發建設的資金籌措問題能否有效解決，成為旅游業能否加速發展的關鍵環節。

三、旅游產業美好前景吸引社會資本

2013年2月《國民旅游休閑綱要（2013—2020年）》與2014年8月國務院《關于促進旅游業改革發展的若干意見》以及撤銷“假日辦”成立國務院旅游工作部際聯席會議，一系列政策出臺，為旅游業發展做好了頂層構建。

統計結果顯示，2014年前三季度國內旅游27.29億人次，同比增長10.8%；出境旅游8544萬人次，同比增長16.7%；旅游總收入2.46萬億元，同比增長14.9%。旅游市場規模有所擴大并保持了旺盛的增長勢頭。預計到2020年，我國將成為世界最大的旅游目的地和第四大的客源地，我國旅游業力爭2020年我國旅游產業規模、質量、效益基本達到世界旅游強國水平。同時，旅游業和其他相關產業協調發展的主動性增強，與城市建設、新農村建設、區域經濟發展實現更為有機的融合，社會資本進入旅游領域的積極性進一步提高。

四、旅游業自身具有運用PPP的先天優勢

旅游自然資源開發最適合做PPP，其次是基礎設施，通過自身運營，可以收回投資并賺到錢。景區開發具有公益性和商業性的雙重屬性。絕大部分景區依托的是自然景觀、文物古跡等社會公共資源，其公共產品的特征決定了本身的公益性，公益性決定了景區發展需要政府主導，保證所有游客享受旅游資源的權利。同時，旅游產業發展又要注重其市場化運營，降低運營成本，形成規模效益，作為經營性的景區，必要求盈利的一面。

五、案例

大明宮國家遺址公園項目號稱西安的“城市中央公園”，是與美國國家中央公園相媲美的世界級文化旅游景區。作為西安城市建設、大遺址保護和改善民生的重點工程，2007年西安曲江新區啟動了大明宮國家遺址公園招標工作。曲江管委會充分利用“曲江模式”中的金融平臺、獨創“曲江-PPP模式”進行大明宮項目開發建設，有效地解決了大明宮國家遺址公園項目因開發范圍廣、難度大、項目綜合性強、所需資金數額較大等問題，通過政府的財政支持與社會資本的有機結合，滿足項目的資金需求、保障了這一大型民生工程的順利開發。

項目融資來源組成：

1）項目前期政府部門投資400億元，主要用于非營利項目的開發建設。

2）針對大明宮國家遺址公園項目由國家開發銀行與工商銀行西安市分行等金融機構組建銀行投資戰略聯盟，為大明宮項目周邊的改造建設投資100億元。

3）與香港中國海外發展有限公司（簡稱中海外公司）簽署《大明宮遺址保護和周邊開發項目戰略合作框架協議》，投資規模達200億元，項目相關配套基礎設施以及高檔住宅和商務中心等重大工程項目的投資建設達成合作意向。

4）與中國建筑股份有限公司簽署《大明宮遺址保護和周邊開發項目工程建設及城市資源運營合作框架議》，協議金額200億元人民幣。

5）與恒大地產集團西安有限公司簽訂《西安大明宮片區改造幵發項目戰略合作意向書》，恒大集團投資100億元人民幣參與大明宮周邊的城中村、棚戶區改造。

6）大明宮遺址區保護改造辦公室與建設銀行曲江支行簽訂29.9億元的合作協議。

7）大明宮遺址區保護改造辦公室與金地集團簽訂40億元戰略合作協議。

項目融資結構如圖：

此外，曲江管委會以城市運營商方式采取了“先公建造景、后土地升值”的開發模式，在大明宮遺址項目中，先建設完成遺址公園部分，之后再將周邊的土地轉讓給實力較強的地產商，由地產商組織周邊環境的改造與開發建設，以提升公園周邊土地價值，為其他項目的開發建設籌集資金。

案例啟示：大明宮國家遺址公園PPP模式建設的經驗，對于PPP模式在旅游業運用具有一定的借鑒意義：

第一、大明宮國家遺址公園作為公共產品的社會效益，同時也具備了作為商品的經濟特性，屬于旅游行業典型的準經營性項目。

第二、大明宮國家遺址公園的開發建設資金以及前期的拆遷安置成本數額較大，單單依靠公園建成后門票收入及租金收入難以滿足項目資金需求。而且，項目還包括遺址周邊區域的改造規劃，在整體規劃范圍中所占比例較高。PPP模式項目成功在于在對遺址充分保護下盡可能地發揮遺址的突出價值，并以此改善遺址周邊環境，通過提升區域整體價值實現大明宮項目的增值。

第三、PPP模式是一個復雜系統，運作程序繁雜。建立政府與社會資本的合作關系、明確責任分工、共同分擔風險是PPP項目成功的基礎。運用PPP模式需要妥善安排各參與方在項目中的權利和義務，要做好政府與社會資本方的責任劃分，重視政府在項目中的規劃作用，要制定詳細項目計劃，完善交易結構和項目管理機制。大明宮項目說明，在保證各參與方利益的情況下，注重保證參與方利益，科學設計交易結構，可以保障整個項目運作順利進行。

第四、組建一個能夠進行“全壽命周期管理”的專業項目管理機構，有效的監督和良好的管理結構，比如西安市政府牽頭的“西安曲江大明宮遺址保護改造委員會”方式來專門負責對項目的監管，社會資本與政府間進行協調，建立長效管理機制，值得借鑒。

六、旅游業引入PPP模式帶來哪些益處？

對于旅游行業而言，PPP模式是新常態下發展我國旅游產業的動力性抓手。PPP模式既是融資概念，更是一個景區項目管理概念，強調的是PPP項目對景區的全壽命周期運營管理，分為兩個“生命周期”，第一是匯聚社會資本的投資力量，為旅游景區建設和周邊基礎設施建設融資；第二是在提高景區旅游服務質量等軟件上發揮作用的階段，即項目運營管理階段。

旅游業尤其是細分行業景區業，引入PPP模式具有四方面的益處，第一能提高旅游項目的運作效率與收益水平；第二能降低風險以吸引更多的社會資本投資；第三，能引入競爭和監督機制實現旅游的可持續發展；第四，能有效緩解景區發展雙重性質的困擾。

目前全國景區的國有企業占53.3%，國有就必須要考慮公益性，但要謀求發展，就必須具有商業性，這種雙重性長期以來成為困擾景區發展的一個瓶頸。采用PPP模式，可發揮政府政策支持和企業市場化運作的雙重優勢，基礎設施建設由政府主導，運營由企業主要負責，通過低成本解決景區運營費用問題，兼顧景區發展的公益性和商業性特征。

總結

旅游業所具有的公益性與商業性的雙重性質，具備借力PPP模式的天然基因。PPP模式的運用，不僅有助于解決長期以來制約旅游行業發展的融資建設問題與經營管理問題，而且將成為經濟新常態時期我國旅游產業戰略性結構升級的新動力。

但PPP模式在我國運用處于起步階段，在公共項目中的運用并不成熟，相關法律有待健全。對新常態下的中國式PPP模式，始終要有清醒的認識，我們的認識是十分膚淺的、碎片的，不能盲目運用，要注重對未來的規劃和風險控制，必須要通過不斷提高認識和學習實踐，去把握新一輪PPP模式的方向和規律。

附件：《關于實施旅游休閑重大工程的通知》

關于實施旅游休閑重大工程的通知

各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產建設兵團、黑龍江農墾總局發展改革委、旅游委（局）：

為貫徹落實《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》（國發[2014]31號）、《國務院辦公廳關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》（國辦發[2015]62號）精神，國家發展改革委、國家旅游局決定實施旅游休閑重大工程，積極引導社會資本投資旅游業，不斷完善旅游基礎設施和公共服務體系，豐富旅游產品和服務，迎接正在興起的大眾休閑旅游時代?，F就有關事項通知如下：

一、充分認識實施旅游休閑重大工程的重要意義

旅游業是現代服務業的重要組成部分，帶動作用大。我國旅游休閑消費具有巨大的市場需求和發展空間，但基礎設施和公共服務水平亟待提高。實施旅游休閑重大工程，是適應人民群眾消費升級和產業結構調整的必然要求，對于擴就業、增收入，推動中西部發展和貧困地區脫貧致富，促進經濟平穩增長和生態環境改善意義重大，對于提高人民生活質量、培育和踐行社會主義核心價值觀也具有重要作用。

二、實施旅游休閑重大工程的基本原則和目標

（一）基本原則

統籌布局、突出重點。根據區位條件、資源稟賦、交通布局、產業水平等情況，結合國家重大區域發展戰略，因地制宜、分類指導，統籌布局一批旅游休閑重大項目，培育各具特色的旅游目的地。

政府引導、市場主導。發揮好政府資金“四兩撥千斤”的引導作用，加快推進旅游基礎設施和公共服務設施建設，突出企業的主體地位，最大程度的調動社會資本投資旅游發展、分享旅游紅利的積極性。

改革創新、合力推進。建立健全工作協調機制，優化投融資等旅游供給側結構性改革，優化投資結構，著力解決制約社會資本投資旅游的體制機制障礙，為社會資本創造良好的投資條件，營造良好的投資環境。

提升質量、優化結構。積極引導旅游投資方向和領域，優化旅游產品結構，支持建設一批滿足大眾化、多樣化、個性化消費需求的觀光、休閑、度假等旅游產品，提升旅游產業質量，優化產業結構。

（二）實施目標

到2020年，依托旅游休閑重大工程的實施，基本建立與大眾旅游時代相匹配的基礎完善、城鄉一體，結構優化、供需合理，機制科學、規范有序的現代旅游業發展格局。

旅游基礎設施和公共服務設施水平全面提升。到2020年，重點旅游目的地的旅游基礎設施和公共服務體系基本健全，生態環境保護能力顯著增強，接待能力大幅增強，公共服務水平有效提升，游客滿意度水平明顯提高。

旅游供給的結構性矛盾逐步緩解。打造1000家新的自然生態環境良好、文化科普教育功能完善、在國內外具有較強吸引力的精品景區，使主要熱門景區長期高負荷運行、游客數量超過環境容量、游覽品質無法保障的現象得到有效改觀，游覽品質得到提高，科普教育功能明顯增強。

旅游企業的發展能力明顯增強。旅游企業綜合化、專業化能力進一步提高，信息化和現代化管理水平明顯提升，形成100家左右具有國際一流水平的龍頭型、創新型的綜合旅游企業集團和旅游服務品牌。

旅游業對國民經濟的貢獻明顯提高。全國旅游直接投資年均增長20%,到2020年，實現旅游投資總額達到2萬億元；旅游消費總額達到7萬億元，旅游業對國民經濟增長的綜合貢獻超過10%;旅游就業總量達到5000萬人，旅游業就業對社會就業的貢獻率超過10%,實現每年約200萬貧困人口通過發展旅游實現精準脫貧。

三、實施旅游休閑重大工程的任務安排

（一）主要任務

1、加強旅游基礎設施和公共服務設施建設。在重點旅游城市之間、城市到國家4A級旅游景區之間、城市和重點鄉村旅游目的地之間，實現交通暢通，消除景區“斷頭路”；在A級旅游景區、旅游度假區、重點鄉村旅游區、旅游扶貧重點村等地新建和改擴建一批旅游廁所、停車場、交通引導標識、游客服務中心等旅游基礎設施和公共服務設施。

2、加快旅游產品開發。完善提升觀光旅游景區、鄉村旅游景區，引導布局國家級、省級旅游度假區及自駕車房車露營基地、國際特色旅游目的地和低空旅游示范區，支持打造一批城市旅游休閑街（區）和環城市旅游休閑帶。鼓勵發展海島旅游、體育旅游、郵輪旅游、研學旅游、溫泉旅游、冰雪旅游、健康旅游等新興旅游產品。

3、積極推動鄉村旅游和旅游扶貧。支持鄉村旅游重點村的步行道、停車場、廁所、供水供電、應急救援、旅游標識標牌、綜合環境整治等旅游基礎設施和公共服務設施建設，以滿足基本的旅游接待條件。

4、穩步推進重點旅游區發展。推進海南國際旅游島、平潭國際旅游島、長江黃金旅游帶、桂林國際旅游勝地、皖南國際文化旅游示范區建設。培育一批生態旅游協作區、國際生態旅游目的地、生態旅游重點景區和國家生態風景道。

5、扎實推進全域旅游。建立各級部門齊抓共管、全體居民共同參與、各類要素全面利用的全域旅游發展模式，著力提供全過程、全時空、全方位的旅游體驗。打破封閉式景點景區建設和經營模式，城鄉規劃、設施布局、公共服務體系建設等統籌考慮旅游發展需要。

6、大力推動旅游創業創新。引導和支持旅游創業創新，建設一批科技旅游示范基地，推進智慧旅游景區建設，鼓勵大型互聯網企業進軍旅游業，推動旅游線上線下深度融合發展。大力提升旅游基礎設施和信息服務的互聯網化水平，積極發展基于互聯網的旅游服務新業態。

（二）重點建設項目。

重點引導企業開展以下8個領域項目建設：

1、旅游公共服務保障工程。建設重點旅游目的地機場、火車站、汽車站、碼頭、高速公路服務區、商業集中區等游客聚集區域的旅游咨詢中心；區域性的旅游應急救援基地；游客集散中心、集散分中心及集散點；旅游交通引導標識系統；旅游數據中心。

2、重點景區建設工程。建設景區到交通干線的連接路，景區內的道路、步行道、停車場、廁所、供水供電設施、垃圾污水處理設施、消防設施、安防監控設施、解說教育系統、應急救援設施、游客信息服務設施以及環境整治等。

3、旅游扶貧工程。建設鄉村旅游富民工程重點村的道路、步行道、停車場、廁所、農副土特產銷售中心、供水供電設施、垃圾污水處理設施、消防設施以及環境整治等。

4、紅色旅游發展工程。建設全國紅色旅游經典景區到交通干線的連接路，景區內道路、步行道、停車場、廁所、供水供電設施、垃圾污水處理設施、消防設施、安防監控設施、展陳場館、解說教育系統、游客信息服務設施以及環境整治等，國家級抗戰紀念設施、遺址的必要維修保護。

5、貧困戶鄉村旅游“三改一整”工程。對鄉村旅游扶貧重點村的農家樂等，重點支持實施“三改一整”工程（即改廚、改廁、改房間、修整院落）項目，改善貧困戶旅游接待條件。

6、新興旅游業態培育工程：引導建設自駕車房車旅游、郵輪游艇旅游、溫泉旅游、滑雪旅游、體育旅游、森林旅游、海洋旅游、研學旅行、健康旅游、旅游小城鎮、城鎮特色旅游街區、旅游演藝、國際特色旅游目的地、環城游憩帶等休閑度假產品配套設施建設項目。

7、旅游創業創新工程。重點支持全域旅游示范區、旅游產業園區、鄉村旅游創客基地、跨境旅游合作區和邊境旅游試驗區、智慧旅游景區等項目。

8、綠色旅游引導工程。重點支持旅游景區、民宿客棧等節水節電、綠色低碳升級改造項目。

四、實施旅游休閑重大工程的保障措施

（一）加強旅游休閑重大工程實施的組織協調。各地發展改革部門、旅游部門要會同相關部門建立“旅游休閑重大工程”項目建設協調機制和綠色審核通道，加強橫向聯動、有機銜接，形成工作合力，協調解決重大工程項目推進中面臨的困難和問題，為項目順利實施創造良好條件。

（二）加大對重大工程項目的政策支持力度。各?。▍^、市）要多渠道增加旅游休閑重大工程投入，引導銀行業金融機構加大對旅游投資企業的信貸支持，為重大項目建設提供更便利的融資服務。支持企業通過發行公司債券、非金融企業債務融資工具、企業債券和上市等多種方式拓寬融資渠道，開展重大項目建設。國家發展改革委、國家旅游局通過中央預算內投資、專項建設基金、旅游發展基金等方式對旅游休閑重大工程項目給予支持。積極協調有關部門在政策允許的范圍內對列入旅游休閑重大工程的項目給予一定土地、規劃等政策支持。

（三）加強重大工程項目監督檢查。國家發展改革委、國家旅游局將統籌利用月度調度、項目稽查和專項檢查等方式，加大對旅游休閑重大工程實施情況的監督檢查。加大對項目進展緩慢、調度協調不力的地方的督辦力度，研究建立推進旅游休閑重大工程成效與安排中央預算內投資額度相掛鉤的機制。

各?。▍^、市）發展改革部門、旅游部門要充分認識實施旅游休閑重大工程對促進旅游業改革發展的重要意義，積極采取有力措施，抓緊部署實施，確保列入旅游休閑重大工程的項目建設有序推進。